中共朔城区委组织部课题组 

    社区是社会结构最基础的社会单元，是城市的单元细胞，是感知社会需求最敏感的触角。社区是社会治理的基本单元，社区治理是现代城市治理的基础性工程，社会安定有序、国家长治久安离不开社区的有效治理和服务。社区党组织是党在社区全部工作和战斗力的基础，是社区治理中最直接、最基本、最有效的力量。如何在社区治理中更好地发挥党组织的作用，成为社区党建创新中的一个重点和难点。为此，我们以朔城区所属社区为基础，参考目前国内社区治理有关理论，对社区党组织在创新社区治理中的作用发挥问题进行了探索研究。

一、当前社区建设的现状和面临的困境

朔城区是朔州市委、市府所在地，辖4个街道、43个城市社区，城市人口36万人。近年来，社区建设以落实“三有一化”为重点，基础保障水平有了较大提高。场所建设方面，自09年以来，累计投资8000多万元，建设了32个功能完善、设施齐全的高标准社区办公场所，同时配套完善了11个社区办公场所，初步解决了社区办公场所问题；经费保障方面，每个社区的基本工作经费9.5万元，同时，街道办事处根据情况给予一定的管理费用补贴，区直各有关部门按照费随事转的要求给予部分专项工作经费补贴；队伍建设方面，全区36个社区服务中心主任兼党组织书记，享受事业单位副科级待遇，其他社区主任全部是办事处事业单位人员，每个社区工作人员均在10人左右，但工资待遇很低，居委委员每月980元，计生服务员和流动人口协管员每月200，巡防员每月1095元，公益性岗位1300元；在党建区域化方面，初步建立了社区党建工作协调议事制度，但区域化党建新格局仍未形成。同时，在功能发挥上持续开展了“十进社区”（党建联络、党风廉政、计划生育、就业培训、城市低保、警务管理、司法调解、文化体育、医疗卫生、社会救助）活动，部分社区因地制宜开展物业、家政、中介、矛调等服务，社区自办物业的模式曾在《法制日报》头版头条刊登。

但另一方面，社区建设中面临的问题越来越多，传统社区管理和服务模式在新的环境条件下越来越难以适应。调查表明，80%以上的社区成了街道办事处的下设机构，基本（甚至是完全）丧失了自治地位，上面安排什么做什么，日常工作就是“盖章行事”。有50%以上的居民对自己所在社区一无所知。不知道社区名称、不知道社区作用、不认识社区工作人员，80%以上的居民基本不予社区打交道。各级领导对社区建设、社区管理、社区服务、社区治理缺乏清晰的认识，有的领导包括直接与社区工作相关的领导对社区工作的重要性还认识不足，各级党委、政府对社区工作的规律性问题研究不够等等。因此，认真剖析社区治理当前面临的困境及其深层次问题，就显得很有必要。

1、社区管理体制机制僵化。目前，全区社区管理的模式仍然沿用了计划经济时期的模式，这种模式一定程度上仍然保留着城市居委会管理的一些特点，虽然这几年在社区规模、运作上有一些进步，但社区行政化的问题不仅没有解决反而越来越强化，场所、人员、经费、职能全部由政府大包大揽。这导致了街道办事处一直没有走出行政单一化的循环圈，在无暇应对相关政府部门“条条”工作任务的情况下，经常以“ 二传手”的角色，把相关工作任务直接转交给所辖的社区办理。有的社区所谓的“工作”就是完成区直部门交办的任务，经济普查、人口普查、全民参保、安全检查等等成了社区工作的重头戏，“对上完任务对下不服务”的问题非常严重。这种只对上不对下的运行模式，使社区居委会很难扎根于社区，居民的归属感、认同感不高也就在所难免。街道办事处现有的管理模式和运行机制，已造成其处在“上下不满”的尴尬境地，严重制约了社区治理和服务的功能的有效发挥。

2、社区功能虚化，社区自治难以有效落实。从朔城区的实际情况而言，由于建市时间较短，政府、社会、居民的城市意识不强，特别是近年来城镇化的快速推进，农村人口大量涌入，新建社区居民大多数都是新迁而来的，老社区也面临居民流动性增大的问题，在这种情况下，最能体现居民自治的社区“两委”换届，完全激发不起居民的参与热情，以至于社区在“两委”换届时，不得不花大量时间区做动员工作。为什么居民不愿参与社区环换届选举呢？根本原因在于，社区居委会和社区党组织没有承载居民的利益，或者说，所谓的“社区”仅仅是一个行政符号，不能成为居民的利益载体。问卷调查表明，居民对社区物业、治安、环境、消费、教育、爱心服务、医疗、健身、文化、养老的关注度，分别达到98%、96%、96%、92%、90%、61%、20%、19%、15%、8%，从实际运作来看，社区管理物业的，居民的认可度明显要高，能提供文化娱乐、爱心服务的，在部分居民中认可度和归属感特别强。这从另一个角度说明，社区如果不能着眼于居民的实际需求开展工作，就会降低社区居民对社区秩序、权威的认同度与服从度，从而在很大程度上制约社区居民参与社区治理的积极性与创造性。

3、社会团体和社会组织发育不足、作用得不到发挥。社区治理的活力来自于社会团体和社会组织的积极参与。然而，从目前朔城区的实际情况来看，除了社区党组织和居委会等组织外，其他各种社会组织，尤其是志愿者组织、公益类组织，不仅数量有限，而且缺乏独立性。全区各类社会组织总计400多家，但一半以上属于挂靠各种行政部门的协会类组织，有很大一部分人员是退休干部。数量不足、结构不合理和政府支持不够，导致了社会组织作用发挥不够。街居与社会组织、社会组织与社会组织的沟通、协调机制尚未建立，社会组织发挥作用缺乏有效平台。社会领域改革明显滞后，一些应当交由社会办理的事务，政府出于种种原因还不能及时交给社会组织。

4、社区人才严重匮乏。社区队伍职业化水平低，全区获全国社会工作者职业水平认证的人员寥寥无几，社会对社会工作者的认可程度不高，这使得社区工作人员素质与实际需要差距越来越大。一方面，由于人员调配、工资待遇等方面的原因，不少社区工作人员文化素质底、能力水平差、服务意识弱，远远不能适应社区工作的新需要，迫切需要文化层次较高，经过专业培训，懂得现代社区治理，熟悉市场经济的社会工作者等各类人才来充实社区。另一方面，许多青年人不愿意到社区工作，即使是那些大学生村官和政府购买岗位的大学生们，也只不过把社区作为自己的“ 跳板”，很少有安心社区工作的。

5、社区居民切身利益得不到有效关切。当政府不再把居民当做统治管理对象，开始意识到服务的重要性的时候，社区居民利益关切的问题已经提上日程，只不过由于一种服务的单向性和可选择性，使居民缺乏一种有效的渠道来表达自己的利益诉求。新形势下推进社区治理的理念，无疑将居民的地位进一步提高。这就必须要切实关注居民的切身利益。当前，就实际情况而言，居住方面，由于房地产开发过程中遗留的土地办证等问题，不少社区居民与物业、居民与开发商、商户与居民的矛盾非常突出，不仅社区无法解决，政府也无计可施；治安方面，居民因失盗、安全等问题利益受到不法侵害，但得不到补偿；环境方面，噪音、烟气、小广告、乱停乱占等问题，影响很深，等等。

二、推进社区治理现代化给社区党组织带来的挑战

客观分析全区社区建设的现状，实事求是地讲，完整的社区自治还没有真正落实到位。但是，当前全国社区建设中存在的问题、面临的挑战，我们也普遍存在，比如人员流动性增大、利益多元化、诉求多样化等，党的十八届三中全会提出创新社会治理的理念，无疑是解决社区建设当前存在问题的根本出路。因此，在推进社区治理中进一步落实社区自治，通过社区自治有效推进社区治理，不失为一种较为可行的路径。由此，给社区党组织带来新的挑战。

1、治理主体多元化。随着市场经济的发展和公民财富的增加，多元化的利益产生多元的权利诉求，不少社会组织、民众开始越来越强烈地、自觉地为自己的各种权利而努力，权利保护要求通过社会的、传媒的、司法的和政治参与的各种途径表现出来。要处理好领导核心和其他治理主体参与的关系。不管是计划经济时代还是市场经济时代，无论是改革开放初期还是全面深化改革时期，社区党组织都是社区治理的领导核心。但是，社区党组织要实现社区治理能力现代化，就不可能把其他治理主体拒之于治理的门外，无视其他治理主体的呼声。在社区治理中，如何处理好社区党组织这一领导核心和其他社会组织及个人等治理主体日益强烈参与的关系，既保证党组织领导核心，又能积极调动其他主体参与积极性，是基层党组织建设要处理好的一个课题。

2、利益复杂化。在新的时代条件下，利益格局不断发生变化，呈现出利益主体多元化、利益来源多样化、利益差距扩大化、利益矛盾复杂化等特点。不同的利益主体有不同的诉求，彼此的利益诉求可能相互排斥，甚至会产生冲突。利益复杂化的背后是思想多元化，意味着分歧。社区党组织如何发挥总揽全局、协调各方的作用，充分调动各种手段，理顺不同利益主体的关系，使不同的利益诉求得到合理的表达，不同的利益矛盾也能得以合理的协调，实现社区治理的协调统一，这是社区党组织必须提高的能力之一。

3、治理环境多重性。治理环境就好比社会治理中的空气和水，无形中影响到治理的好与坏。环境好，则治理就可能事半功倍;环境不好，治理就可能事倍功半。在社区治理中，需要法治、制度、民主等多重性治理环境的加强与完善。实现真正意义上的民主参与、民主选举、民主讨论、民主决策，是社区治理现代化的重要前提。作为社区治理的领导核心，社区党组织就要带头坚持依法治理，把法治要求贯穿基层治理的全过程。如何使一些社区党组织实现从无所不管、包打天下到依法治理的转变，把自身的活动都置于法治的框架内，需要长期不懈地坚持。

三、社区党组织在社区治理中的作用

社区的党组织、居民委员会、营利组织、非营利组织以及社区居民是参与社区事务治理的主要力量，其中党组织具有独特的政治优势和行动能力，所以能起到统筹协调、领导各方的强大功能。社区党组织作为社区治理主体之一，发挥领导核心作用，主要表现为制度建设、政治领导、利益协调以及思想引导等。

1、制度建设。社区是一个非行政性权力空间，在这种“扁平化结构”中，最强有力的领导核心地位体现为制定规则的资格， 最有效的领导作用就是保证其他主体遵守已制定的规则。因此，在社区中，党组织要在建制度、立规矩上有所作为，确保党组织在社区建设中成为主要的制度性资源的来源，主动抢占制度建设的制高点，通过制定规范性平台，来整合和构造社区组织体系及其运作规则，建立和完善包括协调机制、服务机制、约束激励机制、保障机制在内的社区党建工作机制;创新整合社区党组织系统的载体，构建“纵向到底、横向到边、管理有效”的社区党组织网络系统，完善社区社会规范体系，加强和完善维护社区稳定的保障体系。

2、政治领导。在社区治理中，党的领导主要是政治领导。一是体现在决策上的把关作用。社区党组织要从绝大多数社区居民的共同利益出发，把贯彻党的路线、方针、政策与维护社区居民的民主权利和共同利益有机地结合起来，对社区居委会通过的重大事项进行内容和程序上的把关，力求做到决策过程中的权威性与科学化、民主化的统一。二是体现在对社区内各类组织以协调、对话为主的软控制上。三是体现在对社区自治组织开展自治活动的引导上。社区党组织要充分了解、尊重社区自治本质，即使在当前社区自治功能不足，不得不需要党和政府自上而下推动社区发展的情况下，社区党组织也不能予以包办，而是要通过积极健全和完善社区基层民主管理体制，保证社区居委会“自我教育、自我管理、自我服务”的居民自治组织的法律地位，培育居民自治意识，养成自治能力，使居民惯于和善于通过居民大会或代表大会(居民自治议事机构)及居民委员会(居民自治执行机构)行使自治权，在自治中推动社区发展。

3、利益协调。社区党组织直接面对群众利益的分化和冲突，在利益的表达和协调中起着十分重要的作用。社区是社会转型时期城市社会矛盾的聚集区，社区党组织既要充分发挥现有利益表达渠道的功能，也要随利益群体的发展变化而创造新的表达渠道，以增进上下左右的利益沟通，减少不同利益群体之间的摩擦与冲突，实现全社会的利益共识。通过构建有效的利益表达制度，既可以沟通政府与不同群体及其成员的联系，又能使各利益群体之间的关系得到协调和规范，避免具有破坏性的利益表达方式和行为的出现。

4、思想引导。社区党组织在社区各类组织、群众的思想教育工作中必须发挥思想上的导向作用。社区党组织要通过传播社会主义核心价值观，引导社区广大居民群众的思想认知;同时通过各种切实有效的途径宣传党的基本理论、路线、方针和重大政策，并成功地为居民群众释疑解惑，从而使广大居民群众形成对党的基本理论、路线、方针和重大政策的理解和认同，以及对党在整个国家和基层社会的领导的支持和拥护。

四、推进社区治理的思路建议 

1、转变观念，正本归位。传统的社区管理注重从上到下的命令和服从，这种管理导致社区代表政府垄断权力，大包大揽，行政空间过细过强，对自治空间产生挤压与反向依赖，社会失去活力。在经济社会快速发展的局面下，居民需求旺盛，社区由于资源有限，不可能承揽所有的事情，但是由于职责所在而不胜重负。如果长期问题增多不能解决，群众不满意，极易积蓄社会矛盾，使党的形象受损。而创新社区治理就是要通过社会参与、多向互动，让社区回归自治组织的本来属性，通过更加公开、透明的治理方式让社会发挥更大的能动作用。社区治理是一个横向的、把体制内和体制外资源统筹起来联动运作的过程。政府在治理过程中，牢牢抓住改革创新这一社区治理的灵魂，自觉把改革信念和创新思维贯穿于推进社区治理的全过程。在治理过程中变“乘船”为“掌舵”，让渡空间，撬动社会、激发社会，把培育多元主体作为共治的重点，把增强自治的活力作为核心任务，把广大群众参与作为根本方法。政府要成为社会规则的制订者，社会需求的收集者，社会服务资金的提供者和社会秩序的维护者。

    2、大力培育和发展社区社会组织， 进一步促进社区治理和服务的多中心、多元化。社区治理的本质是实现公共权力从政府向社区的回归，是一个还政于民的过程。因此，社区治理的主体既包括政府机制，同时也应包括各种非正式、非政府的机制。社区治理的过程虽然指政府和社会组织介入社区发展的过程、方式和手段，但更指社区公民参与社区发展计划、项目 等各类公共事务与公益活动的行为及其过程，体现了公民对社区发展责任的分担和社区发展成果的共享。要以“相互关爱、服务社会”为主题，深入开展城市社区志愿服务活动，建立与政府服务、市场服务相衔接的社会志愿者服务体系。加强党组织对社区各种组织资源的有效引导与整合功能，充分发挥社区服务型党组织在维护多元化、多中心的治理格局，在社区治理和服务的规则制订、社区远景规划设计和协调社区治理主体关系，推动各种社区治理主体良性互动等方面的中心作用。在社区治理体系中，政府组织、社会组织、社区居民等共同构成了社区治理的主体，这种多元化的治理主体，强调的是各治理主体之间的沟通与协调，依靠的是合作网络的权威而非政府的权威，政府组织应主动成为社区治理的 “ 导航者”， 在充分发挥其引导、支持、协调、监督等功能的基础上，致力于培育现代公民意识和公民能力， 最终还权于社区， 实现中国特色的基层社会“ 公民治理”。

3、按照专业化职业化要求，建设社区专职工作者队伍。进一步提高社区干部队伍的素质，必须培养一支政治坚定、业务过硬、作风扎实、结构合理的社区专职工作者队伍。社区专职工作者队伍要按照公开招聘、竞争上岗、择优录取的原则规范聘任。按照一专多能、一岗多责要求推进轮岗交流锻炼。健全社区干部的绩效考核，重点考核工作实绩，突出群众幸福感、满意度。社区工作者培训效果和考核结果作为续聘、解聘、奖惩、调整岗位、晋升工资的重要依据。建立合理的薪酬体系，规范工资福利待遇。完善激励机制，根据年限和业绩，建立社区主职等级制度和职级分离制度，并与相应待遇挂钩。坚持在实践中培养锻炼、选拔任用社区专职工作者，积极在优秀社区专职工作者中发展党员、选拔优秀人才，推荐担任“两代表一委员”。破除社区专职工作者事业发展的“天花板”，鼓励参加各类竞争性选拔，打开其职业发展的上升空间，使优秀干部留得住、上得去。新进公务员队伍的年轻人不换编制换身份，充实社区一线，磨砺一定年限，使社区成为培养各级领导干部的“蓄水池”。

4、理顺关系，明确职责。在城市社区治理中，必须正确处理好居民委员会、业主委员会和物业管理委员会 ( 公司) 三者的关系， 其中又以社区居委会与物业管理机构的关系最为密切，产生矛盾也多。为此，必须正确界定物业管理机构的性质与职能。物业管理机构的基本属性是服务性企业，它经营的领域应是对物业及其配套设施 ( 诸如卫生设施、绿化建设、车辆停放等) 的维护与管理， 对社区安全的管理;而社区的文化建设、家政服务、社会治安、拥军优属、特困群体的救助等功能应归位于社区居委会。 社区三大组织只有分工明确， 各司其职，互助互动，相得益彰，才能使社区治理步入有序、健康的发展轨道。处理好这三者的关系，就等于基本理顺了政府、社会和市场三种治理机制的关系。必须在基层服务型党组织的统一领导下，努力形成社区业主委员会、居民委员会、物业公司三者相互衔接、相互配合、各司其职的社区合作治理新格局。居委会、物业公司及其他参与社区治理的所有非政府组织， 必须更新管理理念，牢固树立服务意识和治理就是服务的思想， 要在为社区居民服务的过程中实施治理， 在治理的过程中充分体现现代服务的理念。要彻底抛弃传统社区单向度管理的理念，充分发动社区居民有效、有序地参与社区治理活动， 在居民广泛、高效参与社区治理、服务的过程中进一步完善街道党工委牵头的“ 大社区多元合作治理新模式”。(山西省党建研究会2015年度重点课题研究报告 )

    课题组组长：董  达（中共朔城区委常委、组织部长）

    执笔人：孙学文（中共朔城区委组织部组织科长）