中共朔州市委组织部课题组

    县乡公务员队伍作为基层一级的公务员队伍，在深入贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，推进朔州“两大任务”、“六大发展”，全面建成小康社会的进程中发挥着重要的基础性作用，必须高度重视这支队伍的建设。近年来，朔州通过考录、公选、调任以及军转干部安置等途径，使县乡公务员队伍的结构得到了优化、整体素质得到了提升。但是，从总体上来看，县乡公务员队伍结构老化、素质偏低的问题与难进入的问题，仍然是一对比较突出的矛盾，这一矛盾制约着县乡公务员队伍建设，影响着县乡公务员队伍作用的发挥。那么，造成进人难的原因究竟是什么？如何破解？带着这些问题，我们进行了深入调查研究。

    一、朔州市县乡公务员队伍基本情况

    朔州市6个县（区）的党群机关和73个乡镇（街道）共核定行政编制2473人，目前共有2366人，其中党群机关1658人、乡镇708人。

    从性别上看，男性公务员1913人，占80.8%；女性公务员453人，占19.8%。

    从学历上看，研究生19人，占0.8%；大学本科927人，占39.1%；大学专科1017人，占42%；中专以下403人，占17%。

    从年龄上看，30岁以下的107人，占4.5%；30岁至35岁255 人，占10.7%；36岁至40岁的526人，占22.2%；41岁至50岁的902人，占38.1%；51岁以上的611人，占25.8%。

    从级别上看，副科级以上1774人，占74.9%；科员以下592人，占25.1%。

    二、造成县乡公务员队伍进人难的原因分析

    从调查情况看，县乡公务员队伍之所以进人难，应该说原因是多方面的，既有历史问题，也有现实问题；既有客观因素，也有主观因素；既有体制机制方面的原因，也有落实制度、执行政策法规不力留下的后遗症。这些问题和原因导致县乡公务员队伍入口不宽、出口不畅，集中表现在以下三个方面：

    1、为公务员考录提供职位难。一是空缺职位有限，难提供。按照《公务员法》规定，招录公务员只能在核定的编制范围内进行，朔州六个县区党群机关和73个乡镇（街道）共核定行政编制2473人，目前实有2366人，县乡两级空缺的行政编制非常有限，导致职位难提供，招录名额有限。二是有矛盾，不能提供。目前，县乡公务员队伍有一定空缺职位，长期以来由事业人员任职，这些人员身份虽然没有变更为公务员，但原事业职位已经免去，再加上这些人长期在公务员职位上，工作顺手，成了离不开的不在编干部。如果把这些职位提供考录公务员，矛盾凸现不说，于情于理也没法交待。三是存有偏见和私心，不愿提供。公务员队伍“凡进必考”，而市、县两级公务员管理部门均没有招录资格，为了保护地方利益，市、县对考录公务员积极性不高，甚至存在抵触情绪；还有更深层的原因，一些县级领导干部把公务员“凡进必考”看作是挤兑他们权力，把仅有的职位提供出来公考，会使他们无法通过调任程序解决“意中人”进入公务员队伍的问题。

    2、为进入公务员队伍预留空缺难。一是领导职数有限还要消化遗留问题。县乡党政机关机构改革以来，各单位的领导干部职数都在不断精减，部分乡科级岗位超职数配备的遗留问题需要逐步消化。在领导岗位出现空缺时，既要统筹解决超职数配备“老人”的问题，又要考虑配备“新人”的问题，市、县处于两难境地，吸纳新鲜血液在一定程度上步伐较慢。二是怕丢公务员身份不愿到企事业单位任职。《公务员调任规定》，调任科级领导职务的，原则上不超过40周岁。虽然山西省对调任科级领导职务的公务员年龄放宽到45周岁，但县乡一些年龄稍微偏大、具备公务员身份的干部还是担心调出公务员单位后，难有机会再回到公务员单位，而不愿交流到企事业单位任职，这样就导致有公务员身份的不愿出，没有公务员身份的进不来，影响了干部交流。三是存在“能进不能出”的问题。在公务员管理上，由于老好人主义思想比较严重，存在睁一只眼闭一只眼的不负责任现象，导致公务员惩戒、辞职辞退等制度未能得到很好落实，造成公务员队伍“能进不能出”的问题普遍存在。四是提前离岗公务员仍占编。由于提前离岗的公务员没有办理退休手续，仍占单位的公务员编制，按惯例却基本不工作了，单位再想进人却因缺编不能进。

    3、为事业身份干部调任难。一是事业身份干部提拔路子单一。由于事业身份干部提拔没有非领导职务，必须是领导职务。特别是机构改革后，领导职数大幅减少，尤其是乡镇目前根本没有副科级事业岗位。这就造成了县乡事业身份干部提拔难。二是事业身份干部调任公务员门槛高。《公务员调任规定》，事业身份的干部到行政单位（岗位）任职必须履行公务员调任程序，且科级必须是领导职务，还有任满2年的要求和年龄限制。这就造成了县乡事业身份干部调任公务员门槛高、台阶高，调任难，尤其是乡镇事业身份的干部没有调任公务员的基本条件。三是事业单位“参公”严。按照规定，事业单位及该单位事业人员参照公务员法管理是有严格限制的，审批也是比较困难的，乡镇事业人员没有资格享受。

    三、县乡公务员队伍进人难导致的不良反应

    通过调查，总体感到，县乡公务员队伍进人难的问题直接导致县乡公务员队伍产生了一些负作用，必须高度重视，逐步加以解决。

    1、总量不足。一是公务员核定编制偏少，满足不了工作需要。六县区党群机关和乡镇共核定公务员编制2473名，编制较少，不能适应县乡经济建设和社会管理的需要。二是退休减员逐渐增加，补充却不及时。从目前的情况来看，退休人数呈逐年上升趋势，每年退休人数相对较多，远超过当年进入公务员队伍的人数。三是提前离岗人员仍在增加，却还占编。每年都有相当数量的领导干部改任非领导职务或退职。按照惯例，退居二线的这些同志一般就基本不工作了。

    2、质量不高。主要表现在：一是精兵强将少。一些县乡机关由于公务员人手少，工作任务繁重，不得不从下属单位借人，甚至雇佣临时人员，工作质量大打折扣。二是年轻干部少。目前，县乡机关公务员队伍出现了年龄老化现象。30岁以下的年轻公务员仅占4%，不适应形势发展的要求。三是文化程度低。目前，我市六县区党群机关和乡镇的2366名公务员中，大学本科以上学历只占40%，其中相当一部分为在职学历，整体文化程度仍然偏低。

    3、结构不合理。主要表现在：一是比例不协调。相当一部分单位呈现出领导干部多一般干部少，说话的多干活的少，头重脚轻的倒三角形。朔州六个县区党群机关和乡镇公务员中，副科级以上占到74.9%，科员以下仅占25.1%。二是后备干部不足。近年来，由于公务员招录频率低、人数少，各单位新进公务员普遍偏少，没有形成合理的干部队伍梯次配备，造成了干部队伍青黄不接的状况。一些单位很难推荐出符合条件的后备干部，干部后备力量严重短缺，影响了公务员队伍结构的优化。

    四、破解县乡公务员队伍进人难的对策建议

    李克强总理会见采访十二届全国人大一次会议的中外记者时提出“约法三章”，其中一条就是“财政供养人员只减不增”。这与当前厉行节约的形势是吻合的，反映了新一届领导班子的态度。在这样的形势背景下，通过扩编来解决县乡公务员队伍进人难是不可能的，必须从创新上去着力。

    1、拓宽公务员进出渠道。一方面，根据编制余缺情况，着眼全局，统筹考虑，加大公开招考和选调优秀大学毕业生到基层工作力度，充实优化公务员队伍；同时，通过调任、聘任等办法，积极引进高层次人才。另一方面，制定并实施优惠的鼓励政策，鼓励提前退休；对能经商或创业的人员，同样给予相应的在职人员一定比例的待遇，鼓励辞职，让更多的“挂关系、熬年头”的人走出机关，腾出编制。

    2、完善公务员交流机制。改变公务员交流和流动的现有模式。尽量减少上面派员任乡镇领导职务，使长期在乡镇工作的优秀公务员有更多的晋升机会；建立公务员大交流机制，有计划地对乡镇和上级领导机关进行交流，促进市县之间、区乡之间、乡镇之间公务员的合理流动，及时更新和充实公务员队伍，彻底解决公务员队伍“青黄不接”的问题。

    3、健全公务员进出制度。建立健全公务员“能上能下”机制，认真抓好公务员职务升降的动态管理。把公务员考核结果与公务员奖励、惩戒、工资、职务升降、辞退等环节挂钩，对第一年考核不称职的公务员实施告诫谈话制度；对连续两年不称职的公务员，按规定予以降职或免职；严格执行公务员辞职、辞退有关规定，畅通出口。通过转任、交流、挂职、待岗培训、提前离岗、带薪领办、创办企业或产业开发等多种途径对现职的公务员进行调整，建立起能者上、平者让、庸者下的选人用人机制，努力做到人尽其才、才尽其用。

    4、加大非领导职务设置。如对年满53周岁的公务员，可不占科以下非领导职务职数，保留待遇；适度加大乡镇非领导职务职数，切实解决基层公务员因职务层次低、职数少、晋升渠道不畅引起的待遇偏低等问题，稳定基层干部队伍。

    5、从源头上加大治理力度。目前，基层在公务员日常管理上存在最头疼的问题是调任问题，一些领导干部和现职人员为了躲避公务员“凡进必考”的关口，想方设法走调任程序，致使调任把关严了制约干部的有序流动，把关松了就会有大批能力、素质等各方面不符合公务员标准的人混进公务员队伍。因此，要把事业人员的招聘纳入公务员凡进必考的范围，抬高准入门槛，同时相应地降低调任标准条件，确保公务员进出有序顺畅。 (该报告获山西省党建研究会2015年度自选课题二等奖 )   

      课题组组长:冯云龙（中共朔州市委常委、组织部长）

             成员:皇雪平（中共朔州市委组织部研究室主任）

                  刘玉峰（中共朔州市委组织部公务员科长）